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在单一学科内部围绕某项学术研究，研究生、博士后、讲师、副教授、教授、行政领导等各类人员之间可能存在一定程度的纠纷。

[38] 参见应松年：《行政机关编制法的法律地位》，《行政法学研究》1993年第1期。责任清单是对行政机关职责性事项和追责性事项按照一定表单形式所进行的梳理和整合。

遗憾的是，我国相关理论研究成果难以提供足量的智识资源，同时，已有制度实践也难以有效呼应和有力践行上述战略部署。整体而言，现有研究分置于权责清单和机构编制法定化两个层面展开。王太高：《权力清单：政府法治论的一个实践》，《法学论坛》2017年第2期。通过考察我国31个省级政府权责清单关于行政公开和行政参与的实施情形，我们发现，在行政公开上，大多数省级政府限于权责清单编制完成后的事后公开，而事前公开只有少数，特别是明确事前公开规则的省级政府少之又少。[18] 参见刘启川：《通过责任清单实现政务公开法治化》，《中国行政管理》2018年第7期。

[6] 代表性的成果有田昭、姜晓萍：《新时代推进机构编制管理改革的关键环节》，《兰州大学学报（社会科学版）》2018年第2期。编制行为应从引入备案审查、区别设定编制依据、全程公开和差异化参与等方面予以矫正。另一方面，自然文化遗产旅游经济造成所在地区开发用地失控。

具体表现为：城市土地迅速升值，自然文化遗产所占用的土地因再发展能力受损而转化为保护的经济成本，受管理控制的需要，其周边土地的再发展能力也受到不同程度的限制，进一步损害了土地发展性利益，加剧了自然文化遗产的保护压力，这种压力随着土地升值而不断强化。2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。为土地资源最大等价、自由交易创造空间，实现土地资源市场配置效率的最优化。地票交易成为优化土地资源配置、助推扶贫开发的重要手段。

为顺应社会情势变更，回应实践发展的诉求，以土地用途性质变更及变更后增值收益分配问题为核心的土地发展权制度研究应运而生。3 理实相融、知行合一：以土地发展权实践为例 虽然中国并未设置土地发展权，但中国部分地区的土地利用实践在不同程度上借鉴、利用了土地发展权理论，并内化为具有中国意识、中国特色的实然层面的土地发展权模式，验证了土地发展权理论、功能的可行性。

地票交易实施之前，快速的城镇化虽带来重庆市整体的经济繁荣，但也造成城乡间、区域间经济发展的不平衡、不协调，新增建设用地指标区域间配置不均衡问题较为显著[33]。保护自然文化遗产，遏制过度开发。研究结论：土地发展权制度是一种有效的土地管制方法，也是深化土地法律制度改革，实现土地产权清晰化、资源配置最优化、收益分配科学化、土地交易市场化的内在诉求，其设置有其必要性和可行性。[26] 2012年珠海区政府启动只征不转的保护方案，将湿地内的万亩果园集体土地征为国有，通过立法确保土地用途、现状不变，保留农地性质作为永久性生态用地，禁止任何商业开发活动，湿地所在的村社获得10%的留用地，用于发展集体经济，满足群众长远利益需求[27]，珠海湿地成为中国湿地保护的典型。

但长期以来，受土地产权模糊、市场不完全、价格机制缺位、收益分配不合理、信息不对称、外部效应等因素的影响，中国土地市场的价格、供求、竞争和利益分配等机制受到较大程度的扭曲[21]，市场调节失灵。土地发展权机制通过界定自然文化遗产地土地性质，明确土地增值收益分配机制，推行遗产地土地使用管制和土地发展权市场交易机制，将市场的自发调节与政府的强制管理有机结合。研究方法：文献分析法。土地发展权本身所具有的义务性和限制性即是政府干预过程的天然体现，即在土地开发利用中，通过警察权的行使实现对土地资源配置的控制、引导、统筹、协调和监督作用[23]，将市场调节与政府干预有机地结合。

作为一种土地利用政策工具，土地发展权的制度设计就在于充分发挥价格机制、供求机制、竞争机制在资源分配中的主导作用，辅之以警察权限制，实现土地资源配置最优（图2）。金包银是中国地方政府运用土地发展权理论协调政府、企业、失地农民和农民集体等多方利益的有益尝试。

珠海湿地模式、金包银模式和地票交易模式，验证了土地发展权功能属性的现实性以及土地发展权设置的可行性。另一方面，市场机制难以尽善尽美，加之外部经济效应的存在，土地资源的配置势必需要政府的宏观调控辅之。

公平问题实际上就是利益分配问题[19]，人地矛盾源于增值收益的分配不均，中国虽基本形成了以《宪法》为指导，以《土地管理法》、《土地承包法》为核心，以《土地管理法实施条例》、《房屋拆迁管理条例》为具体操作标准的土地征收法律制度体系，但相关立法并未形成一套公平合理的收益分配机制，致使土地征收过程中矛盾纠纷激化、暴力事件层出不穷，科学合理的土地发展性利益分配机制，事关民生，关乎社会公平、和谐和稳定。土地市场是在用地需求与供给关系的相互作用下形成的，并通过供求机制、市场机制和竞争机制共同实现对土地资源的优化配置，良好的土地市场能够有效调节土地供需矛盾，促进供需平衡，实现土地资源合理配置。3.2共享发展：厦门金包银模式 金包银项目是针对工业集中区周边的村，按15平米/人预留安置地，通过征地款集资在村外围建商住两用建筑，供失地农民开店、出租（不得转卖），为工业区外来人员提供餐饮、居住、购物等服务[28]，实现为工业集中区提供配套设施的同时改善村庄环境和村民住房[29]之目的。遗产保护的经济成本与市场规则短期逐利间的矛盾不可避免的影响了自然文化遗产的去留。金包银实施的核心环节是土地增值收益的分配方式，具体表现为：赋予农民和农民集体土地发展权，妥善分配土地性质变更后的发展性收益，通过实体分割（如公寓和店面）、股权分红（集资入股厂房、配套用房）等方式，在保障失地农民和农民集体的财产权以及分享城市化红利机会的同时构建可持续收入来源机制，从根本上确保农民失地不失收。土地发展权创设的主要目的在于保护农地、自然资源和生态环境[14]，是实现土地资源可持续利用的重要手段，它的设计是基于土地利用的社会性、广泛性[3]，源于土地用途的价值选择[5]，实质上是使用权变更的获利[15]，但与传统私权不同，公权力限制理念贯穿于土地利用全过程[16]60–93，使其具有明显的限制性，从对土地发展权的配置到对土地开发的许可再到土地开发过程中相关利益的协调，土地发展权无一不是在政府父爱主义[17]的关怀下进行的，是一种具有警察权性质的财产权利[16]90。

评论 1 引言 土地发展权（Land Development Right, LDR）始于1947年英国《城乡规划法令》（Town and Country Planning Act），并逐渐演变为归公的英国模式、归私的美国模式，以及介于二者间的法国模式，到上世纪70年代，域外土地发展权研究达致鼎盛。珠海湿地源于素有广州南肺之称的万亩果园，20世纪90年代，随着城市化进程的加快，房地产开发、村民违章建房等使珠海区大量农地被占、果园被毁，湿地面积锐减，环境破坏严重。

随着自然文化遗产旅游经济的发展，遗产保护陷入一种两难境地。旅游经济的快速发展使遗产地土地批租转让成旅游建设用地急剧扩张，无序的土地流转使遗产地农用地剧减、植被破坏[24]，不仅破坏了周边地区的生态系统，也威胁到遗产本身的维系。

2.3完善土地市场，优化资源配置 土地发展权的经济功能强调通过市场主导与政府辅助的有机结合，实现土地资源的优化配置。‘银是规划允许保留的村庄，实现就地城市化[30]，成功解决了土地利用过程中的人地矛盾。

以湖北省为例，自2017年增减挂钩指标实现省内流转以来，通过城乡建设用地增减挂钩指标交易，共筹集扶贫资金105.25亿元 [32]。这种制度设计契合所有权社会理性规则，一方面引入市场机制，以尊重和保护产权为基础，坚持民主自愿、公平协商的原则，通过讨价还价、谈判协商、公平交易的方式以合理的市场价格补偿权利人（集体、个人），实现土地增值收益的初次分配。地票的产生需经历4个环节：申请、依标准复垦、验收、合格后申请确认并核发地票，地票产生后需通过土地交易所进行交易，借助市场在全市范围内调剂农地转用指标，提升农地价值，补偿复垦成本。通过土地发展权的设置可在土地规划管理阶段从源头适当遏制城市的建设用地需求确保农业用地数量、质量，通过警察权限制的方式采取最严格的节约集约用地制度，充分考虑耕地的质量、容积等条件，合理规划土地用途，注重耕地的科学保护。

以《土地管理法》修订为契机，借助于法权这一具有法律效力的制度工具来保障土地资源合理配置、增值收益公平分配目标得以有效实现，无疑是土地权利体系建设的内在理性之表达。土地发展权是解决社会矛盾的重要方式，也是优化资源配置，加强生态环境、历史文化遗迹保护的有效工具。

在开发利用阶段以法律形式落实权利人权益、责任人体制，创新人地关系，促进土地权利的新配置、完善土地法律制度，最大程度地遏制经济人的自私性，强调耕地‘数量—质量—生态三位一体保护措施，坚守耕地红线，落实耕地占卜平衡，推进农田生态整治和土壤污损修复，提升耕地生产能力与生态功能 [18]，践行绿水青山就是金山银山的发展理念，使所有的土地开发、利用都以遵循自然规律、经济规律为要求，实现经济、社会、生态三种效益高度统一。4 结语 就中国目前的土地法律体系而言，无论是为私益目标提供法律强制力之土地管理权体系，还是为公益目标提供法律强制力之土地财产权体系都不足以表达已有的实践做法：尽管三地做法不一，但都存在共同的事实，即综合各方因素，在国家、集体和个人间合理地规划土地资源、分配土地增值收益。

摘要:  研究目的：基于30年来土地发展权的理论研究，进而在明确的功能进路的指引下，有针对性的对已有的土地发展权实践予以梳理和检验，以探寻破解中国土地利用矛盾和困境的方法。[②]2008年《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第18条：本办法所指建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。

中国1988年宪法修正案确定了土地使用权可依法律规定转让，进而掀起了土地流转、征收和地票交易等土地开发利用的热潮，并由此开启了中国土地发展权理论与实践研究的进程。学界就土地发展权的研究，多是从内涵[5]、法律性质[6]、归属[7]、必要性[8]等本体视角展开，探寻土地发展权概念范畴的纯理论界定与深化，较少系统分析理论背后所蕴含的功能属性，进而在相应的功能进路的指引下，有针对性的对已有的土地发展权实践予以梳理和检验。一方面，土地升值带来自然文化遗产保护与土地开发的市场博弈。一方面，土地资源市场配置的实质是土地产权平等自愿的等价交易，这就需要清晰、量化的产权和公平的交易环境。

虽然中国存在大量土地发展权实践，但并未设置土地发展权，立法的缺位造成土地发展性利益分配不明，给权力滥用提供了空间。简言之，土地发展性收益的基本逻辑为：强调规划管制→承认土地发展权→建立统一建设用地市场→土地增值收益共享（市场价格―合理征税）。

解决人地矛盾，维护社会公平。珠海湿地是中国地方政府运用土地发展权理论协调经济发展与生态保护的有益尝试。

此外，中国目前的土地权利立法多是重静态层面的土地权利而忽视动态层面的土地权利，且相关权利皆是从土地所有权中派生出的对所有权和使用权的限制。文章来源：《中国土地科学》2019年第6期，引用请以刊发版本为准。

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